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户籍改革之新中国户籍制度流变

  • 2014-8-6 11:21:15
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文|杨津涛 纪彭

  现代户籍制度在晚清被引入中国,经过民国历届政府的完善,至1946年,国民政府终于制定出一部《户籍法》。中共真正开始探索户籍管理制度,是在内战爆发后。中共对新占领的城市实行军管,开展户口清查,废除国民政府旧有的户口管理方法,为建立新的户籍制度做准备。

  1949年9月,中国共产党召开政协会议,通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》,规定“中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”。迁徙自由被承认为“人民”权力之一。

 

  源于“镇反”

  中共建政初期,各地治安情况很坏,旧政权潜伏下来的特务与战乱年间盘踞山里的土匪活动猖獗。为了打击“敌特土匪”的破坏活动,中共中央下令“镇压反革命”。为配合行动,公安部要求土匪、地主恶霸、反动会道门头子、特务和反动党团骨干等反革命分子到政府部门登记,交代身份。

  1950年11月,在第一次全国治安行政工作会议上,公安部部长罗瑞卿发表总结报告时说:“户籍工作是一项巨大的工作,做好了,对于我们保护人民利益,发现和控制反革命分子的活动均有好处,并可得到很多供国家施政参考的有价值的资料。户籍工作有一条基本原则,就是保障人民的自由,对人民要宽,给以合法的最大方便。对敌人要加以限制,使之不能乱说乱动,一言一行皆在我掌握之中。”这次会议决定,先在城市建立新的户籍制度。

  要在全国范围内建立起一套新的户籍制度,必须要对当时中国人口的基本情况有一个大概的统计。1953年的第一届全国人大代表选举为人口普查提供了契机——要选举,就要调查各地的选民情况。城市居民需要登记与户主关系、姓名、性别、年龄、民族和本人住地6项内容。统计结果显示,当时全国人口约为6.02亿,其中城镇人口约7725万,农村人口约5.05亿。

  中华人民共和国的首次选举后,第一届全国人大召开,制定了宪法,重申“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。

  “一五”计划催动农民进城

  从1949到1955年,农村、城市间没有户籍壁垒,农村人口大量涌入城市。其中相当一部分是原在农村革命的中共干部,以及内战期间躲到乡下的普通市民。1949年时城镇人口有5765万,到1953年这个数字上升到了7725万。“一五”计划上马后,数以百计的工厂相继建立起来,又有一批农村剩余劳动力进城,成为新工人。城镇人口的增加,使城市粮食供应出现紧张,住房、教育、医疗等配套设施短缺。

  政务院在1953年4月再次就户籍问题发布《关于劝止农民盲目流入城市的指示》,规定除了与工厂签订合同者,不再给农民办理入城手续。此前已经进城的农民,如果拿不出合理理由的,也要被劝说回家。半年后,城乡人口流动的口子进一步拉紧,在内务部与公安部《关于办理户口迁移的注意事项的联合通知》中,规定各地政府有责任劝阻农村人口进城,只给予在城市找到工作、考入学校和老年父母投靠子女生活、未成年子女投靠父母生活及夫妻团聚几类人群落户资格。

  虽然农村人口已很难在城市落户,但城市已有人口还是太多。中国作为一个由无产阶级领导的社会主义国家,城市中有几百万的失业人口,显然不是一件光彩的事。中央政府效仿苏联让城市青年下乡垦荒的做法,“上山下乡”运动在1955年开始,让城市里的中小学毕业生去参加农业生产。

  1953年10月,政务院副总理陈云坦承,全国粮食供应形势非常严峻。统购统销即是为应对城市粮食短缺而出台的一项政策,农民生产出的粮食作物,只能出售给政府,而不能卖给商人——即使商人出价更高。至于“统销”就是由政府统一分配收购上来的农产品,而分配的依据就是户口。1953年,国家开始实行统购统销。农民的粮食只能按照规定价格卖给国家。从此,中国社会有了商品粮、农业粮之分。到了1954年,统购统销已经不仅限于粮食,油料和棉花等也都被纳入其中。

  如毛泽东所说,发展工业也是统购统销的一个重要目的。中共建政初期,发展重工业一面主要依赖苏联的资金和技术,一面尽力压低国内生产成本。统购统销的实行,使工业原料价格掌握在政府手中。农民种了半天地,赚不到钱;工人拿的工资不怎么多,却吃饭不愁,难怪梁漱溟要冒天下之大不韪地说一句:“工人农民的生活有九天九地之差!”

  学者温铁军在《中国农村基本经济制度研究》一书中指出:“据估算,1959-1984年国家征购粮食共约1.25万亿公斤。统购与市场价格的差额约为2500亿元。”1952-1986年,国家通过剪刀差从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元,加上农业为国家交纳的税收1044.38亿元,两项合计6868.12亿元,约占农业新创价值的18.5%。另根据国务院农业发展研究中心1986年的推算和温铁军引用,“1953-1978年计划经济时期的25年间,工农业产品价格剪刀差总额估计在6000亿-8000亿元。而到改革开放前的1978年,国家工业固定资产总计不过9000多亿元。因此可以认为,中国的国家工业化的资本原始积累主要来源于农业。”

  有户口才有粮食

  中国社会主义建设逐渐走上正轨,计划经济体制一步步确立起来。计划经济表现在百姓生活上就是“按需分配”,一切生活用品都要凭“票”购买。

  有了户籍状况的统计做基础,政府就能依据各家情况,分配粮票了。国务院规定,农民吃粮自给,城镇居民则凭户口按人口定量供应。在资源短缺的年代,城镇居民分配到手的粮食份额不多,但有保障。县机关干部、教师、医师每人每月27斤,区乡干部33斤,居民24斤,大学生33斤,中学生22斤—24斤,儿童15斤。工人按工种,特殊工种45斤,重体力劳动工37斤,一般体力劳动工30到33斤,轻体力劳动工27斤等等。在每人的定量里还包括熟食票2斤。    

  农业合作化运动开展后,原本正常的农业生产没法进行,粮食短缺问题进一步加剧。安徽、河南、河北、江苏、山东等省农民,或者因为受灾,或者因为被征收了过多的粮食,大批地涌向城市。当时正是“大跃进”时期,城市的工厂中也需要工人扩大生产,所以很多单位不顾政府规定,违规招收临时工。原本已得到控制的城市人口,一下子又膨胀起来,周恩来不得不在1956年10月签发《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》,要求各地控制“盲流”数量。

  粮食以外,社会主义中国的一切福利待遇,不管是公费医疗、退休金,还是产假、丧葬抚恤,都成为城市居民的特权——只有城里人才有资格进工厂、进事业单位,持农村户口者连城都进不了。最可怕的是,这种因户籍而产生的身份差别是“世袭”的,一家吃“农业粮”的农村人与一家吃“商品粮”的城市人成为两个阶层。

  户籍决定生死

  户籍制度确立不久就赶上“大跃进”,紧接着就是三年困难时期。户籍便决定了生死。困难时期,城里人保证有粮食供应,哪怕是定量供应。

  所谓定量供应,就是根据东西的多少,按人分等级平均供应。那时对职工干部和城镇居民主要生活物资的供应标准是:

  成人每月粮食22至25市斤,食油2至4两,肉2至5两。实际上,这个标准也难以保证。粮票分三类:全国通用粮票、军用粮票、地方粮票。前两种粮票分别在全国和全军使用,地方粮票是哪个省的只能在哪个省使用,跨省无效。食油票,随粮票印发。

  困难时期成人每月供应二两。布票,不分供应标准,居民农民、大人小孩一样,每人二尺。棉票每年每人一市斤。限时购买,过期作废。糖票,无规定标准,也不保证供应。三年困难时期每人供应过二两。产妇、肝炎患者凭医院证明,主管领导批准后方可买一点。此外,还有众多的蔬菜票、煤油票、火柴票、豆腐票、豆渣票、花椒票、草果票等等。即使是城里人,不同城市之间也有很大差别。北京、上海这样的大城市,供应相对充足,而中小城市就差远了。

  三年困难时期,虽然中小城市粮食供应不足,导致很多人得了浮肿病,但真正饿死的很少。大量饿死的是农村人。当时,一碗粥价格一毛五,可要二两粮票。农村人没有粮票,就算有钱,也买不了一碗粥。在户籍制度严格执行的时代,“禁止农民流动求生”,农村人无法离开土地,只能在家等死。

  那一刻,户籍的分别不是贫富,而是生死。

  户籍制度阻碍着市场经济体制的建设

  1984年,国务院批转公安部《关于农民进入城镇落户问题的通知》,文件规定,有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的,公安机关应准予落常住户口。统计为非农业人口,吃议价粮,办理《自理口粮户口簿》和《加价粮油供应证》。这无疑是一个里程碑,给了部分人以“迁徙自由”,农民由此获得了在城市合法生存的权利。

  随后,户籍制度松动,农民交纳一定数额费用就可成为当地市民。城镇非农业户口商品化的“星星之火”由此点燃。1994年上半年,全国约有17个省共300多万人购买了城市户口,该收入高达250亿元。尽管如此,户口制度的基本特征仍然保持不变,在计划经济体制下建立和发展起来的户籍制度,依旧阻碍着市场经济体制的建设。

  20世纪80年代后,成千上万农村劳动力涌向沿海城市务工经商,尽管他们有机会在法律上进行登记(比如通过“自理粮户口”和试点城镇户口),但在很大程度上被限制在了国家的社会福利义务较少的城镇和小城市。他们可以被边缘性地归入“暂住人口”(没有多少保障和城市福利)而获得在大城市务工的机会,但正式的迁移只对极少数富裕的农民或者那些拥有很高学历的人开放。

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